Introduction

« De tous les organes de l’Union européenne, le Parlement européen est le seul à être directement élu. » Sous-entendu, il est l’instance européenne dont la légitimité démocratique est la plus forte. Cette phrase figure en tête de la brève présentation qu’en fait l’actuel président, le chrétien-démocrate allemand Hans-Gert Pöttering, sur le site de l’institution_ . Il poursuit_: « Les 785 députés qui y siègent sont vos représentants. Ils sont élus tous les cinq ans par les électeurs des 27 États membres de l’Union au nom de ses 492 millions de citoyens. »
En effet, les membres des deux autres institutions qui partagent avec le Parlement l’essentiel du pouvoir législatif de l’Union européenne sont soit désignés par le Conseil européen (pour la Commission), soit ils tirent leur légitimité de leur fonction ministérielle dans les États membres (pour le Conseil de l’Union européenne).
En même temps, comment ne pas voir que le Parlement est plutôt mal élu, avec des taux d’abstention considérables, souvent sans commune mesure avec ceux que l’on peut noter dans les scrutins nationaux_? Ce qui ajoute à un discrédit qu’il partage certes avec les autres institutions mais qui a aussi des caractéristiques propres.
Ce discrédit n’est pas nouveau. Aujourd’hui, trente ans après les premières élections au suffrage universel (1979), les eurodéputés restent des personnes peu visibles_; leur pouvoir réel est en grande partie méconnu. Personne ne semble bien connaître le rôle et la fonction du Parlement dans un ensemble institutionnel très complexe et qui, en tout état de cause, est jugé très éloigné des citoyens et de leurs préoccupations.
Certes, il faut se garder de reproduire l’image d’une assemblée – des élus d’un âge certain, ne trouvant plus leur place au plan national et faisant leur métier d’eurodéputé en touriste – qui n’a plus cours. « Hast du einen Opa, schick ihn nach Europa », disait-on en Allemagne, où on aime l’alexandrin, dans les années 1970_ . Aujourd’hui, 70 % des eurodéputés français ont entre 45 et 59 ans. La proportion des plus de 60 ans est passée de 42,5 % en 1979 à 18,2 % en 2004.
Mais les élus à Strasbourg partagent en général l’idée que, si la participation aux scrutins européens est faible, et si leur activité n’est pas davantage appréciée, c’est qu’il y a de façon générale un déficit de communication entre les institutions de l’Union européenne (UE) et les citoyens. En somme, la réticence à l’égard de l’Europe serait d’abord due à une connaissance insuffisante de ce qui s’y fait. C’est d’ailleurs un des arguments le plus souvent invoqué par les médias et nombre de commentateurs pour trouver une « explication » au succès du « non » au référendum sur le projet de Traité constitutionnel européen (TCE) en 2005. Comme si la politique n’y était pour rien_!
Cette hantise de la communication comme facteur explicatif principal de la mauvaise image de l’Europe auprès des peuples apparaît dès les années 1970. La Commission européenne se dote alors d’un outil – les enquêtes dites Eurobaromètre – pour, à partir de 1974, « suivre l’opinion publique en Europe » à intervalles réguliers. Ce qui constituerait « une aide précieuse à la préparation, la décision et l’évaluation de son travail_ ». Accessoirement, c’est l’émergence d’une véritable opinion publique « européenne » qui est visée. Ces enquêtes montreront régulièrement ce pour quoi elles ont précisément été conçues_: il y aurait une « peur de l’Europe »_; elle serait irrationnelle et, comme telle, toucherait particulièrement les segments les moins instruits de la population, les « élites » y échappant bien entendu.
« [Ceux] qui voient le Marché unique européen avec crainte ont des connaissances et des informations objectives sur la Communauté européenne inférieures à la moyenne. C’est à peine si elles différencient le “Marché unique” du “traité de Maastricht” ou de la “Communauté européenne”. Leur crainte est donc une peur vague et irréfléchie de “plus d’Europe” » (Eurobaromètre 40, 1993, p. X). « Les deux tiers des répondants ayant une bonne connaissance de l’Union européenne estiment que l’appartenance de leur pays à l’Union européenne est une bonne chose (68 %), pour à peine la moitié de ceux ayant une plus faible connaissance (46 %) » (Eurobaromètre 68, 2007)_ .
Cette lecture des difficultés a l’immense mérite – elle est évidemment faite pour cela – de n’envisager aucunement que l’UE et les politiques qu’elle met en œuvre puissent aussi être en cause. Et pas seulement le déficit de communication. La Commission élaborera même un Livre blanc en 2006_ , qui reprendra l’essentiel de cette explication. « Nul n’ignore qu’il existe un fossé entre l’Union européenne et ses citoyens. Dans les sondages Eurobaromètre réalisés ces dernières années, de nombreuses personnes interrogées ont déclaré qu’elles savaient peu de chose sur l’Union européenne et qu’elles avaient le sentiment d’avoir peu d’influence sur ses processus décisionnels. Il n’y a pas de démocratie saine sans communication », est-il dit en effet dès l’introduction de ce document d’une vingtaine de pages. Un programme spécifique a même été lancé après les référendums du printemps 2005, significativement intitulé « Plan D comme Démocratie, Dialogue et Débat ». Le Parlement a apporté sa contribution au Livre blanc en votant une résolution « sur la mise en œuvre de la stratégie d’information et de communication de l’Union européenne », en 2004.
Pour être juste, il faut reconnaître que si la position institutionnelle du Parlement européen est aujourd’hui mieux établie, et s’il est devenu un législateur à peu près à égalité de droits avec les institutions avec lesquelles il partage cette fonction, cela n’a pas toujours été le cas. L’institution a en effet connu une naissance difficile, et elle a eu du mal à se faire admettre par certains de ceux que l’on appellera plus tard les « pères de l’Europe ».
Dans une première partie, le livre revient brièvement sur cette histoire. Dans le texte remarquablement bref de la déclaration Schuman du 9 mai 1950, généralement considérée comme le point de départ du processus qui allait conduire à ce qu’est aujourd’hui l’Union européenne, nulle mention d’une quelconque assemblée élue. L’Europe de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) se réduit à une « Haute Autorité nouvelle, dont les décisions lieront la France, l’Allemagne et les pays qui y adhéreront ». C’est-à-dire une Europe des « experts », libres de toute attache nationale. Certes, quand on passera à la mise en musique, il y aura bien une assemblée. Mais ses membres sont élus au second degré par les parlements nationaux. Et son rôle, pour l’essentiel de figuration, ne connaîtra pas de changement substantiel pendant plus de vingt ans.
Cette enfance difficile a laissé des traces jusqu’à aujourd’hui. Les eurodéputés donnent en effet très souvent l’impression d’être plus soucieux de leur reconnaissance par les autres institutions européennes (Commission et Conseil) que de définir, en liaison avec leurs électeurs, des contenus politiques opposables aux propositions et aux décisions de celles-ci.
La deuxième partie de cet ouvrage est consacrée à la présentation et à l’explicitation des mécanismes institutionnels, souvent très complexes, dans lesquels le Parlement européen est impliqué. Nous l’avons fait dans un souci de pédagogie. Non pas parce que nous adhérerions en quoi que ce soit à l’idée, évoquée plus haut, selon laquelle les problèmes de l’Europe seraient des problèmes d’information. Nous pensons au contraire que le souci de clarté et de transparence souvent affirmé, plus particulièrement lorsque les peuples se montrent rétifs devant telle ou telle politique européenne, peut n’être qu’un leurre pour cacher les véritables enjeux.
Un exemple parmi beaucoup d’autres_: le découpage, en 2004, de la circonscription nationale française unique pour les élections européennes en huit circonscriptions régionales a été présenté comme une façon de « rapprocher » les eurodéputés de leurs électeurs. Sous une neutralité technique apparente, la proportionnelle étant de règle aussi bien pour répartir les sièges entre les circonscriptions que pour l’élection elle-même, se cache en réalité la volonté de favoriser les listes pouvant espérer obtenir le plus de suffrages au détriment des autres. Ce que nous avons donc souhaité faire, en déconstruisant le fonctionnement du Parlement européen, c’est aider à faire émerger une forme de citoyenneté européenne informée, fondée sur la raison et l’esprit critique.
Dans cet esprit, nous avons tenté de mettre à plat les dispositifs institutionnels, essentiellement les traités, qui régissent les procédures législatives en Europe (règlements et directives), la place du Parlement européen dans le processus de codécision, la manière dont il s’est organisé progressivement – il est maître en effet de son organisation interne – pour tenir cette place, et, enfin, la façon dont l’espace politique européen commence à être investi par les forces politiques qui s’organisent – le processus est en cours – à ce niveau.
Dans la dernière partie, nous avons voulu donner un peu de chair à ces dispositifs institutionnels à travers la présentation concrète de quelques débats parlementaires récents.
Cette description ne serait cependant pas complète sans référence à deux phénomènes qui affaiblissent le rôle des élus, quand ils ne le détournent pas carrément. Le premier, c’est l’omniprésence des lobbies les plus divers, particulièrement actifs, en amont de la procédure parlementaire proprement dite, à travers leur action directe auprès de la Commission européenne. Le deuxième, plus récent, c’est la fonction de production du droit que s’arroge de plus en plus la Cour de justice des Communautés européennes. Certes, ces phénomènes existent aussi dans les États membres. Mais ils sont plus marqués au niveau européen parce que la Commission a toujours développé une conception a-politique de la politique, faite de technicité et s’appuyant sur des groupes censés apporter leur expertise, conception résumée dans le concept de gouvernance, et que, dans leur majorité, les eurodéputés ont généralement laissé faire.
Reste, et c’est l’objet de notre conclusion, que le problème principal que pose aujourd’hui le Parlement européen ne nous semble pas être de savoir s’il faut lui donner davantage de pouvoirs, au nom d’une vision de la démocratie qui ignorerait les conditions concrètes de sa mise en œuvre. Cela ne nous conduit pas à négliger, nous en donnons des exemples, ce qui peut à l’occasion être gagné par une action au sein de l’institution, surtout si elle est soutenue par un fort mouvement social. Mais, quelles que soient les compétences que lui donnent les traités, le Parlement n’est et ne peut être qu’un rouage d’un système piloté et surdéterminé par le parti pris libéral qui irrigue ces traités. Les changer radicalement est donc un passage obligé pour la procédure législative dans une Union européenne réellement démocratique.